為了解草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)工作開展情況和實(shí)現(xiàn)草畜平衡管理的具體做法，近日，中心組織人員赴新疆和甘肅開展了相關(guān)調(diào)研。從調(diào)研情況看，兩省（區(qū)）對(duì)實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吒叨戎匾?，草畜平衡?jiǎng)勵(lì)工作扎實(shí)有效推進(jìn)。

　　一、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)工作開展情況

　　（一）劃定草畜平衡區(qū)域。新疆和甘肅根據(jù)草原生態(tài)功能區(qū)劃、草原生態(tài)狀況和畜牧業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，劃定了草畜平衡管理區(qū)，面積分別是5.4億畝和1.41億畝，分別占兩?。▍^(qū)）可利用草原面積的75%和58.51%，并將草畜平衡任務(wù)面積逐級(jí)分解到各地（州、市）、縣（市）。新疆奇臺(tái)縣和富蘊(yùn)縣草畜平衡區(qū)面積分別為684.4萬畝和3131.66萬畝，分別占可利用草原面積的69.52%和61.53%；甘肅肅南縣、山丹縣和天祝縣草畜平衡區(qū)面積分別為1411.9萬畝、301.55萬畝和427.11萬畝，分別占可利用草原面積的67.49%、62.62%和72.75%。目前，各縣（市）正在組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村（組）以承包戶為單位，參照承包合同面積，對(duì)劃定草畜平衡的草原進(jìn)行四至界限確認(rèn)。

　?。ǘ┚幹蒲a(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施方案。目前，兩省（區(qū)）落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施方案已由畜（農(nóng)）牧廳上報(bào)人民政府。根據(jù)初步估算，新疆奇臺(tái)縣草畜平衡區(qū)整體不超載，富蘊(yùn)縣理論載畜量350.34萬個(gè)羊單位，實(shí)際載畜量373.15萬個(gè)羊單位，減畜任務(wù)為22.81萬個(gè)羊單位；甘肅肅南縣理論載畜量125.73萬個(gè)羊單位，實(shí)際載畜量129.63萬個(gè)羊單位，減畜任務(wù)為3.9萬個(gè)羊單位，山丹縣理論載畜量24.3萬個(gè)羊單位，實(shí)際載畜量36.4萬個(gè)羊單位，減畜任務(wù)為12.1萬個(gè)羊單位，天祝縣理論載畜量80萬個(gè)羊單位，實(shí)際載畜量145萬個(gè)羊單位，減畜任務(wù)為65萬個(gè)羊單位。

　　（三）開展基本草原劃定和草原承包工作。新疆和甘肅前期主要開展了基本草原劃定和完善草原家庭承包工作，組織牧戶統(tǒng)一換發(fā)或補(bǔ)發(fā)由畜（農(nóng)）牧廳制定并經(jīng)?。▍^(qū)）人民政府審批的新草場使用權(quán)證和簽訂新的承包合同。經(jīng)核定，新疆奇臺(tái)縣和富蘊(yùn)縣草原總面積分別為1107.1萬畝和7226萬畝，可利用草原面積分別為984.4萬畝和5090萬畝，可利用草原全部承包到戶；甘肅肅南縣、山丹縣和天?？h草原總面積分別為2677.55萬畝、554.02萬畝和621.19萬畝，可利用草原面積為2091.9萬畝、481.55萬畝、587.11萬畝，各縣還未完成草原承包面積的統(tǒng)計(jì)工作。

　?。ㄋ模╅_展牧戶基本信息采集工作。新疆和甘肅都已組織召開了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制啟動(dòng)會(huì)，各縣（市）抽調(diào)專人進(jìn)行指導(dǎo)，由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作人員具體入村、入戶對(duì)牧戶基本信息正在進(jìn)行采集和錄入。

　　二、實(shí)現(xiàn)草畜平衡管理的具體做法

　?。ㄒ唬┖侠磔d畜量計(jì)算

　　新疆和甘肅依據(jù)《天然草地合理載畜量的計(jì)算》（NY/T635-2002），結(jié)合各自實(shí)際情況和管理工作需要，制定了適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的合理載畜量計(jì)算方法。為了使基層工作人員操作簡便、準(zhǔn)確，新疆計(jì)算出了各地（州）所有不同草地類型載畜量標(biāo)準(zhǔn)，即每個(gè)羊單位所需草地面積，各地（州）可分縣（市）直接用牧戶各種不同草地類型草地面積除以相對(duì)應(yīng)的載畜量標(biāo)準(zhǔn)，再按實(shí)際利用時(shí)間簡單換算后相加即可算出每個(gè)草畜平衡區(qū)域不同放牧?xí)r期涉及牧戶的合理載畜量。甘肅制作了草畜平衡合理載畜量計(jì)算電子表格，輸入每戶牧民不同季節(jié)草場和草地類型的1平方米可食鮮草產(chǎn)量和草場面積，即可直接計(jì)算出產(chǎn)草量和合理載畜量。

　?。ǘ?shí)際載畜量統(tǒng)計(jì)

　　新疆和甘肅各縣（市）畜牧局和草原監(jiān)理所抽調(diào)人員配合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及村委會(huì)干部分成若干小組，分別對(duì)牧戶飼養(yǎng)牲畜種類和數(shù)量進(jìn)行逐戶清點(diǎn)，并按照標(biāo)準(zhǔn)折算成羊單位。新疆北疆每年分春秋牧場、夏牧場、冬牧場清點(diǎn)3次，南疆分夏秋牧場、冬春牧場清點(diǎn)2次。此外，各縣（市）重點(diǎn)在重要轉(zhuǎn)場路口設(shè)立管護(hù)站，對(duì)轉(zhuǎn)場的牲畜進(jìn)行清點(diǎn)，對(duì)超出承包草場合理載畜量的牲畜堅(jiān)決禁止進(jìn)入各季牧場，一律實(shí)行舍飼圈養(yǎng)。甘肅每年分夏秋牧場、春冬牧場清點(diǎn)2次，并將清點(diǎn)后的數(shù)據(jù)同基層畜牧站每年5月和12月的春秋兩季疫病強(qiáng)制免疫數(shù)量做對(duì)照，保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確可靠。

　?。ㄈp畜計(jì)劃和減畜目標(biāo)實(shí)現(xiàn)途徑

　　新疆和甘肅均采取整體推進(jìn)、分年達(dá)標(biāo)的做法，新疆采取3:3:4，甘肅采取4:4:2，分三年完成減畜計(jì)劃，達(dá)到草畜平衡。為實(shí)現(xiàn)“禁牧不禁養(yǎng)，減畜不減收”目標(biāo)，新疆和甘肅拓寬工作思路，不是簡單通過減少牲畜數(shù)量，而是積極采取其他手段實(shí)現(xiàn)草畜平衡。新疆奇臺(tái)縣大力實(shí)施游牧民定居工程，把一部分牧民從天然草原上轉(zhuǎn)移出來，每戶配套建5畝人工飼草料地，把小畜換大畜，從事奶牛養(yǎng)殖，既保護(hù)了草原生態(tài)，又促進(jìn)牧民增收。甘肅天祝縣鼓勵(lì)定居的牧民發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，政府幫助每戶建設(shè)1畝暖棚，提供種植紅提的技術(shù)和種苗，試驗(yàn)已獲得成功。設(shè)施農(nóng)業(yè)1畝地可相當(dāng)于80畝耕地的收益，把節(jié)約下來的耕地種植優(yōu)質(zhì)牧草，將超載牲畜進(jìn)行舍飼圈養(yǎng)，達(dá)到草畜平衡。

　?。ㄋ模┎菪笃胶鈪^(qū)域監(jiān)管措施

　　新疆和甘肅采取的監(jiān)管措施主要有：一是由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)與牧民簽訂《草畜平衡責(zé)任書》，明確草原使用者或承包經(jīng)營者的責(zé)任，確保減畜任務(wù)的完成。二是各級(jí)人民政府對(duì)草畜平衡監(jiān)管負(fù)總責(zé)，層層簽訂責(zé)任狀，逐級(jí)落實(shí)。三是對(duì)牧戶的草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放和放牧牲畜數(shù)量實(shí)行村級(jí)公示制度，發(fā)動(dòng)群眾相互監(jiān)督作用。四是實(shí)行牧民管護(hù)員制度，在每個(gè)村設(shè)立牧民管護(hù)員，專門負(fù)責(zé)配合草原監(jiān)理部門開展對(duì)草畜平衡區(qū)的監(jiān)管工作。此外，新疆還明確各級(jí)人民政府實(shí)行草畜平衡監(jiān)管“一把手”負(fù)責(zé)制，把落實(shí)草畜平衡政策納入干部年終考核目標(biāo)。新疆各縣（市）草原監(jiān)理所在重要轉(zhuǎn)場路口設(shè)立管護(hù)站，對(duì)轉(zhuǎn)場的牲畜進(jìn)行清點(diǎn)，對(duì)超出承包草場合理載畜量的牲畜堅(jiān)決禁止上山，轉(zhuǎn)場結(jié)束后，還將不定期對(duì)草畜平衡區(qū)放牧的牲畜頭數(shù)進(jìn)行巡查，對(duì)超載的草原使用者或承包經(jīng)營者給予每只（頭）50元以下的罰款。甘肅農(nóng)牧廳、財(cái)政廳將會(huì)同有關(guān)部門對(duì)各地草畜平衡工作情況進(jìn)行巡查監(jiān)督，實(shí)行績效考核，對(duì)不能按時(shí)完成草畜平衡任務(wù)的，不予兌現(xiàn)國家草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)資金，也不安排獎(jiǎng)勵(lì)資金，并予以通報(bào)批評(píng)。

　 （五）草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)績效評(píng)估

前期工作的重點(diǎn)是基本草原劃定、規(guī)范草原家庭承包、制定實(shí)施方案、本底數(shù)據(jù)調(diào)查等基礎(chǔ)性工作，兩?。▍^(qū)）將在政策實(shí)施后，根據(jù)國家評(píng)估方案的內(nèi)容再制定具體評(píng)估方案。

　 （六）草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)資金發(fā)放

新疆按照每年每畝1.5元的標(biāo)準(zhǔn)給予牧戶草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，甘肅根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整為每年每畝1-3元，草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)資金在草畜平衡區(qū)達(dá)到草畜平衡的原則上發(fā)放。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)牧管理機(jī)構(gòu)和財(cái)政所負(fù)責(zé)對(duì)草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)資金進(jìn)行村級(jí)公示，公示時(shí)間7-10天，牧民無異議后，采取直接補(bǔ)貼的方式直補(bǔ)到牧戶，在有農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)的地方采用“一卡通”發(fā)放到牧戶，無網(wǎng)點(diǎn)的地方采取現(xiàn)金發(fā)放的方式直接發(fā)放到戶。

　　三、存在問題與建議

　　（一）草畜平衡監(jiān)管任務(wù)艱巨

各縣（市）明確了草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)是草畜平衡監(jiān)管責(zé)任主體。目前我國平均70萬畝草原才有1名監(jiān)理人員，且草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)還存在經(jīng)費(fèi)短缺、裝備落后等問題。甘肅肅南縣在編草原監(jiān)理人員僅有7人，平均每人要管理382.5萬畝草原，并且每年人均工作經(jīng)費(fèi)僅800元。因此，開展草畜平衡落實(shí)情況監(jiān)督檢查和巡查，工作難度極大。

　　建議：調(diào)研了解到，新疆從2008年開始，政府每年拿出1000萬元，用于縣（市）級(jí)草原監(jiān)理體系建設(shè)。甘肅在補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施方案中規(guī)定，草原面積在100萬畝以上的縣必須單設(shè)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2011]17號(hào))提出，要“在牧區(qū)半牧區(qū)縣（旗、市）健全草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，保障工作經(jīng)費(fèi)，改善工作條件”。各地要以此次補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制為契機(jī)，積極爭取各級(jí)政府和相關(guān)部門對(duì)草原監(jiān)理體系在人員編制、職能設(shè)置、裝備條件、工作經(jīng)費(fèi)等方面的支持，確保草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)政策落到實(shí)處。

　?。ǘ?shí)現(xiàn)“減畜不減收”難度較大

　　新疆和甘肅部分地區(qū)超載十分嚴(yán)重，減畜對(duì)牧民收入的影響較大。肅南縣于2010年和2011年對(duì)20個(gè)草畜平衡試點(diǎn)戶收入支出進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查，按當(dāng)時(shí)羊肉和羊毛的市場價(jià)格，兩年每減一只羊牧民年收入分別減少320元和430元，經(jīng)換算，達(dá)到草畜平衡平均每畝需補(bǔ)助40元左右才保證牧民收入不減少。雖然肅南縣只是針對(duì)試點(diǎn)戶的情況得出這個(gè)結(jié)論，并且計(jì)算方法也存在一些偏差，但不同程度上反應(yīng)出草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)1.5元/畝與牧民的減畜 損失還有一定差距。

　　建議：在落實(shí)此項(xiàng)政策的同時(shí)，總結(jié)和推廣各地實(shí)現(xiàn)減畜目標(biāo)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，例如實(shí)施牧民定居點(diǎn)配套飼草料地建設(shè)，有條件的地方加大品種改良力度或發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)等，多渠道增加牧民收入。

　?。ㄈ┝植菁m紛問題突出

由于草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施，新疆和甘肅在基本草原劃定工作中找回了部分“丟失”的草原，但林草糾紛問題仍然突出，一些地方草原、林地界限不清，土地類型不確定的問題，導(dǎo)致草原利用和管理混亂，草原承包推進(jìn)困難，草畜平衡難以實(shí)現(xiàn)。

　　建議：盡快啟動(dòng)全國范圍的草原資源普查，同時(shí)推進(jìn)基本草原劃定工作，摸清家底，實(shí)施嚴(yán)格的草原保護(hù)制度，從根本上解決林草糾紛問題。同時(shí)，對(duì)“一地兩證”的不應(yīng)發(fā)放補(bǔ)獎(jiǎng)資金，待明確為草原屬性后補(bǔ)發(fā)。